空氣品質改善是漫長而艱巨的任務
縱觀歐、美、日等發達國家和地區大氣污染防治歷程，實現空氣品質達標是一項漫長而艱巨的任務。歐洲大氣污染高峰始於1952年發生在英國的震驚世界的倫敦煙霧事件，此後歐洲多個城市遭受了嚴重的煙霧事件的侵襲，隨著煤煙型污染愈演愈烈，歐洲國家通過採取燃料替代、消滅低矮點源和大規模開發消煙除塵等措施，才得以解決困擾多年的煤煙型污染。此後，酸雨與污染物跨接傳輸問題的凸現，促使歐洲開始採取積極地總量削減控制策略。直到20世紀80年代，傳統的大氣污染基本得到治理。隨著顆粒物污染尤其是PM2.5污染對人體健康的危害，歐盟逐步加強對顆粒物污染的控制，2010年歐盟委員會首次制定了PM2.5空氣品質標準，但是多數成員國存在超標現象。顆粒物尤其是PM2.5污染防治是當前和未來歐洲環境污染治理防治的重點之一。美國大氣污染高峰源於20世紀50年代發生的洛杉磯光化學煙霧事件，該事件直接催生了歷史上第一部《空氣污染控制法》。後經多次調整和修訂，到1970年美國出臺了《清潔空氣法》，構建了美國大氣環境品質標準與排放總量相結合的大氣污染防治策略體系。隨著近地面O3和PM2.5污染成為突出問題，2005年美國EPA進一步發佈了《清潔空氣州際法規》，旨在通過同時削減SO2和NOx的方法幫助各州的近地面O3和PM2.5達到環境空氣品質標準。雖然經過40多年的綜合治理，美國PM2.5污染雖然已經大幅降低，但是根據美國EPA關於2011年的監測分析，仍有18個州的121個縣不能達到國家空氣品質標準。日本也是世界上開展大氣污染防治工作較早的國家。1960年左右，日本國內石化工廠附近患哮喘類疾病的病人數量激增，大氣污染問題開始得到日本政府的關注。1968年，日本政府頒佈了《大氣污染控制法》，規定通過控制工廠及機動車排放的尾氣中顆粒物的含量來保護大氣環境。從20世紀80年代開始關注PM2.5的人體健康影響，認為大城市中的PM2.5的主要來源是汽車尾氣。2009年制定的PM2.5標準為年平均值不得超過15.0微克/立方米，這相當於WHO《空氣品質準則》第三階段的水準。經過30多年的努力，日本空氣品質得到明顯改善，PM2.5年均濃度呈現逐年下降趨勢，但在大城市的中心城區，PM2.5濃度達標存在較大困難。從發達國家大氣污染的歷史來看，嚴重的污染事件直接催生了大氣污染治理，從空氣污染高峰到治理實現較好的空氣品質，一般需要大約40年的時間。
空氣品質標準是大氣治理的核心
國際上普遍重視對顆粒物的研究與防治，並基於對人體健康的影響逐步調整和加嚴顆粒物濃度限值。1987年，為防治環境中PM10對人體健康的影響，美國率先制定了PM10的國家空氣品質標準，並在公眾和民間組織的推動下，於1997年增加了PM2.5的國家空氣品質標準。考慮到PM2.5濃度與潛在的致病性的關係，PM2.5的濃度限值為15微克/立方米（年均值）和65微克/立方米（日均值）；2006年，美國繼續修訂空氣品質標準，對PM2.5濃度提出了更為嚴格的限定標準，將PM2.5的日均濃度限值降低為35微克/立方米；2012年美國新的空氣品質標準規定，在2020年前所有城市空氣中PM2.5年均濃度達到12微克/立方米以下。從1980年起，歐盟逐步頒佈了一些污染物的濃度限制和建議值標準。目前，歐盟PM10日均濃度限值（50微克/立方米）已達到WHO所設定的準則值標準，是世界上對PM10監控標準最嚴格的地區之一。基於對人體健康的考慮，歐盟於2010年制定了中長期PM2.5達標的目標值，即2015年目標標準為20微克/立方米，2020年目標標準為18微克/立方米。同時，歐美等發達國家和地區針對各行業或各類污染源的具體特點制定了相應的排放標準和最佳可行技術，推動各行業、各種污染物排放量下降，從而實現空氣品質達標。
中國於1982年頒佈並實施了首個環境空氣品質標準——《大氣環境品質標準》（GB3095—82），歷經三次修訂，於1996年出臺的《環境空氣品質標準》（GB3095—1996）沿用至今。基於對公眾健康的保護和對保護生態環境和社會物質財富的重視，2012年中國頒佈新的環境空氣品質標準，增設了PM2.5濃度限值和O3的八小時平均濃度限值，同時收緊了PM10、NO2濃度限值。但是與發達國家相比，中國的顆粒物濃度標準仍然相對較寬鬆。為實現空氣品質達標，需要進一步嚴格行業污染物排放標準，鼓勵地方結合實際管理需求，出臺嚴於國家的污染物排放標準，並加強污染排放監督管理，促進空氣品質達標。
實施多污染物和多污染源協同控制
大氣中PM2.5的來源既包括燃料燃燒、工業過程等一次直接排放的煙粉塵、揚塵和土壤塵，又包括由SO2、NOx、VOCs、NH3等經過二次轉化後生成的二次顆粒物。歐美等發達國家和地區經驗表明，單純控制一次顆粒物排放不能有效降低環境空氣中PM2.5濃度，需要同時控制SO2、NOx、VOCs、NH3等前體物的排放。
要滿足我國城市空氣品質達標要求，我國二次顆粒物氣態前提物和一次顆粒物排放量至少要削減40%~50%，而空氣品質超標嚴重的地區，則需要實現更大力度的減排。“十一五”以來，我國重點開展了SO2和NOx總量控制，控制重點行業為電力、鋼鐵和水泥等高架點源，通過採取工程措施、結構調整和強化管理等綜合措施，實現SO2排放量大幅度下降，NOx排放量增長趨勢得到一定遏制的目標，但是這兩種污染物排放總量的下降對空氣品質改善的效應不夠顯著。必須儘快制定綜合戰略，對SO2、NOx、VOCs和一次顆粒物都提出排放量大幅度削減的控制目標，並開始謀劃對NH3的排放控制。除了電力、鋼鐵、水泥等行業外，控制領域需要涵蓋燃煤鍋爐、工業窯爐等低矮污染源和移動源等領域，從而建立多污染源、多污染物綜合控制體系。
建立區域空氣品質聯合保護機制
歐、美、日等國家和地區的顆粒物控制歷程表明，空氣污染控制基本上經歷了“企業污染—局域污染—城市污染—區域污染”這樣一個同樣的治理歷程。歐盟一體化的污染控制框架以及《美國清潔空氣洲際條例》、《清潔空氣能見度條例》、《國家酸雨計畫》以及《NOx“州實施計畫”召集令》等法規或計畫，都是區域空氣品質管理的成功模式。歐美的空氣品質管理經驗表明，區域空氣品質的改善，必須依賴於強大的區域大氣污染協調控制能力。隨著城市化和工業化進程的快速發展，中國空氣污染區域複合型特徵日益突出，以屬地管理為主的環境管理體制，不利於解決區域空氣污染問題。北京奧運空氣品質保障措施、廣州亞運空氣品質保障措施和上海世博會空氣品質保障措施的成功實踐為中國建立區域聯防聯孔機制奠定了良好的基礎。中國已經建立了六個區域環境保護督查中心，但是這些中心的主要職能在於環保督查工作，在區域大氣污染防治方面既缺乏相關的職能定位，也缺乏統籌區域進行大氣污染控制的技術力量和科技支撐，遠不能起到承接中央和地方管理職能的作用。需要通過強化區域督察中心職能，設立區域大氣品質管理辦公室，負責組織實施大氣污染防治相關政策；建立區域大氣環境聯合執法監管機制、重大專案環境影響評價會商機制，協調處理跨界重大污染糾紛，強化區域內工業專案環境監管；建立區域環境資訊共用機制，促進區域內環境資訊交流；同時建立區域大氣污染預警應急機制，加強極端不利氣象條件下大氣污染預警體系建設，從而逐步完善區域聯防空管理體制，促進區域空氣品質有效改善。
煤炭減量化是清潔空氣的必要條
縱觀發達國家污染控制措施，其SO2、NOx和PM2.5等污染物排放量的下降與能源結構的轉變和煤炭消費量的減少密不可分。早在20世紀70年代，以英國為首的一些歐洲國家已經通過採取燃料替代的方式，減少燃煤引起的煤煙型污染，1960~1980年英國PM10年均濃度由200微克/立方米下降至30微克/立方米左右，煤炭消費量的削減發揮了重要作用。20世紀90年代《哥德堡協議》簽訂之後，為實現大氣污染物排放上限目標，歐洲各國紛紛將減少煤炭消費，增加天然氣等清潔能源的使用作為重要措施，如在能源生產部門使用天然氣發電替代燃煤發電，減少工業生產中煤炭的使用等。1990~2010年，歐盟燃燒源排放的一次顆粒物減排最為顯著，能源生產、工業能源使用部門分別貢獻了一次PM10總減排量的39%和25%、一次PM2.5總減排量的32%和19%。1990~2011年，美國通過調整能源結構，提高天然氣等清潔能源利用比重，減少煤炭在能源消費結構中的比重，有效地減少了顆粒物等污染物的排放。根據美國EPA的排放清單模型計算結果顯示，1990~2011年，美國煤炭在能源消費結構中的比重由26.1%降低到了23.6%，天然氣的使用比重由27.3%增長至30.3%，PM10一次排放量下降了近25%，PM2.5一次排放量下降了近17%；1990~2006年，美國的PM2.5前體物SO2、NOx和VOCs的排放量分別下降了11%、16%、20%和8%。
我國是世界上能源生產和消費大國，燃煤排放是造成大氣污染的根本原因。據估算，我國SO2排放量的90%、NOx排放量的67%、煙塵排放量的70%和人為源大氣汞排放量的40%均來自於燃煤。此外，我國煤炭消費還存在著空間分佈不平衡、消費結構不合理和清潔高效利用水準較低等突出問題，在一定程度上加劇了區域與城市的大氣污染。因此，從根本上解決我國空氣污染，改變能源消費結構是關鍵，全國嚴格實施煤炭消費總量控制，按照空氣污染嚴重程度分別執行煤炭消費負增長、零增長和天花板的總量控制方案；大力發展新能源和可再生能源，提高化石能源的加工轉化效率和清潔化利用水準，理順天然氣價格，積極推動煤層氣、葉岩氣等非常規天然氣的勘探開發和利用。此外，我國量多面廣的燃煤鍋爐，廣泛分佈在城市周邊，是影響城市空氣品質的主要原因之一。亟須全面整治燃煤小鍋爐，綜合採取能源替代、結構調整和工程治理的手段。通過大力發展集中供熱逐步淘汰分散燃煤小鍋爐，有條件的地方積極採用天然氣、電等清潔能源替代燃煤小鍋爐，全面淘汰10蒸噸/時以下的燃煤鍋爐。
日益關注交通運輸部門的污染控制
機動車排放是目前增長最快的空氣污染源。在發達國家大多數城市區域，汽油車是CO、NOx、HC等空氣污染物的主要來源。歐盟通過制定機動車排放標準、燃料品質指令，發展可持續交通體系，利用經濟手段等減少顆粒物排放量。美國擁有世界上最強大最全面的機動車污染控制計畫，包括定期更新以健康為基礎的空氣品質標準，嚴格的技術強制要求，要求將汽油和柴油的硫含量降至最低，並要求燃料管理標準先於車輛管理標準實施，從而實現減排幅度的最大化。日本環境省積極開展針對機動車尾氣造成的顆粒物污染控制，於2002年將顆粒物濃度限值加入機動車與其他類型發動機（如建築用機械）的尾氣排放標準中，並聯合其他相關省廳來保障這些標準得以順利執行。自2001年起，加拿大政府制定了一系列法律法規來治理由運輸業造成的污染，其中包括汽油含硫量控制、定期檢測機動車排放、提供獎勵機制來加速老舊機動車的報廢等。
近幾年我國機動車保有量每7~8年便會翻一番，而且隨著經濟的持續快速發展，未來一段時間機動車保有量快速增長的趨勢不會改變。機動車排放污染物已經成為導致環境空氣品質問題的一個突出因素，特別是城市群地區。相關研究表明，北京和上海等大城市以及東部人口密集區域，移動源對PM2.5污染的貢獻可高達20%~25%。為有效控制移動源污染，需要從移動源管理、車用能源和城市規劃等角度，對“油—車—路”系統制定綜合政策。加速實現車用燃料的低硫化和無硫化，推進非道路移動源油品的低硫化；建立全新的城市可持續交通體系，發展城市公共交通系統，優化交通管理，減少污染物排放量；針對非道路移動源污染加速排放標準、油品標準、管理制度的制定和實施。
建立城市區域空氣品質管理體系
城市是公眾關注的重點，城市空氣品質是否得到改善關係到公眾身體健康保障和生活品質的提高。2012年中國新修訂的環境空氣品質標準，首次規定了PM2.5濃度限值，並收緊了PM10濃度限值。根據2013年首批開展PM2.5監測的74個城市前三季度數據可知，中國PM2.5污染形勢十分嚴峻，空氣品質達標任務十分艱巨。參考歐美等國家和地區的大氣管理經驗，應將空氣品質達標作為管理工作的核心和目標，將重污染天氣應急管理轉變為常態化管理把PM2.5及其相關前體物的總量減排作為品質改善的重要手段，建立面向空氣品質的管理模式。鑒於中國各地的經濟化水準、產業結構、自然地理等因素存在較大差異，PM2.5污染特徵和污染水準存在顯著的區域差異，不同地區實現PM2.5年均濃度達標需要付出的社會經濟代價和達標時限不同。應根據不同區域經濟發展水準、PM2.5污染特徵、污染程度，制定分區分階段PM2.5濃度限期達標管理機制，加強人口密集地區和重點大城市PM2.5治理，構建大氣環境整治目標責任考核體系，將空氣品質達標納入領導幹部政績考核體系，建立相應的獎懲機制，實行黨政領導行政問責。
運用資訊公開推動空氣品質改善
環境資訊公開對於提高環境決策品質、改善空氣品質、較少污染的健康損害等具有非常重要的作用。目前世界發達國家均將資訊公開作為空氣品質管理中的一項重要監督機制。例如，歐盟委員會規定，應向公眾及時發佈空氣品質資訊，並制訂應急預案和行動計畫，確保污染物濃度即將到達或超過了臨界水準時，政府能夠在短期內做出回應。日本未來幾年將發展並完善全國範圍內的PM2.5自動監測網絡體系，加強對企業及普通民眾的教育宣傳工作。加拿大通過多種方式加強普通民眾環保意識，如設立清潔空氣日，向公眾提供加拿大全境48小時的空氣品質預報，提高公民對空氣污染的認識。
目前，我國已經將城市各點位SO2、NO2、PM10、PM2.5、O3、CO這6項監測指標的即時小時濃度值、連續24小時滾動濃度值、日均濃度值、空氣品質指數（airquality index，AQI）、健康提示以及監測點位的代表區域等資訊分別在環境保護主管部門政府、環境監測機構等網站進行發佈，便於公眾及時瞭解空氣品質狀況，強調對公眾健康的指引，為公眾合理安排生活與出行提供參考。下一步應不斷完善空氣品質監測網絡和空氣品質資訊發佈系統，充分利用電視、報紙、互聯網、手機等媒介及時向公眾發佈按照新標準監測的數據，使公眾能夠從多種管道方便快捷地獲取環境空氣品質資訊，滿足公眾的環境知情權。