德國通過制度重構，生物技術產業得到大力的發展。
 鄭風田 辛本勝 中國人民大學
生物技術的產業化僅靠國家財力的大量投入是不夠的，還應當為它的發展創造一個良好的制度環境，只有這樣才能保證生物技術產業的持續健康發展。本文以德國發展生物技術產業為例，對德國發展生物技術產業的一系列政策措施進行了系統的描述，探尋其成功的經驗和失敗的教訓，並以此為基礎為我國生物技術產業的發展提出一些政策建議。
生物技術產業被認為將來最重要的產業之一（Christian Muller, 2003），其研究開發涉及醫藥衛生、輕工食品、能源化工、航太技術和農業、環保等幾乎所有的領域，為解決當今世界人類所面臨的健康、食品、能源和環境等諸多重大問題提供了新的契機，也極大地推動了社會生產力的發展。有人預言，21世紀將是生物技術飛速發展的世紀，生物經濟將在21世紀超過網路經濟，在世界經濟增長中佔據主導地位，而生物技術產業將成為全球經濟的支柱產業之一。
生物技術產業所具有的廣闊前景，吸引了眾多國家投入鉅資來發展這一領域，但應當看到生物技術產業的發展僅靠國家財力的大量投入是不夠的，還要為其創造一個適合其產業特點的制度環境，從而保證生物技術產業的健康持續發展。自20世紀80年代以來，我國在生物技術產業上也投入了巨大的人力財力但收效甚微，與發達國家相比，我國的生物技術產業無論是在產業規模，還是在自主創新能力方面均存在著很大差距。據專家估計，我國生物產業在技術研發階段與國際差距大約相差5年左右，但產業化階段差距較大，為15—20年（國家發展改革委產業發展研究所課題組，2004）。與發達國家相比我國的生物技術產業為什麼會存在如此巨大的差距？如何來縮小這些差距？生物技術產業發達國家的政策措施很值得我們借鑒，美、英是生物技術產業強國，它們擁有比其他國家更具優勢的科研制度和經濟制度，而這不是其他國家短時間內就能建立的。相比而言，德國發展生物技術產業的政策可能會帶給我們更多的借鑒和啟示。儘管德國和中國的政治經濟體系結構在本質上有很大的不同，但兩國在生物技術產業的發展環境方面仍然具有很大的相似性，如：以國家商業銀行為主的資本市場；研究機構和公立高校的准政府部門屬性等。
本文目的就是以德國發展生物技術產業的實例來說明制度對生物技術產業的重要性，通過對德國發展生物技術產業的政策措施進行系統的描述，探尋其成功的經驗和失敗的教訓，從而對我國生物技術產業的政策起到一定的借鑒意義。
二、生物技術產業的特點
生物技術產業是最近幾十年興起的產業，它有別於傳統產業和其他高新技術產業，是一個綜合性的高新技術體系，因而對所依存的制度環境也有特殊的要求。它的特點主要表現在以下幾個方面（Lehrer, Asakawa，2004）：
（1）對專業人才的要求極高：生物技術產業是高新技術產業的一部分，它具有非常強的專業性,所需的人力資源多為高級技術人才，能掌握這種技術的人相對較少，這是生物技術產業的一大特點。
（2）高風險、高投入: 由於生物技術產品的特殊性，其產品開發時間較長，中試時間長，產品可能存在的負效應需較長時間的觀察，這不僅增加了市場風險，而且投資額也大。例如根據Tufts藥物研究中心的統計，研發一種新藥，從基礎研究到市場的推廣平均要花費15年的時間，在這期間至少要需要500萬美元的投資。而且，每5000種研發的藥物中，只有5種能夠從研究階段達到實用治療階段，而這5種新藥中，僅有一種能夠達到市場推廣價值。
（3）生物技術企業以中小型企業為主：由於中小型生物技術企業靈活的經營機制、高效的運作體制、敏感的市場嗅覺、前衛的技術水準,中小型生物技術企業應該、並且能夠成為生物技術產業的弄潮兒,而風險投資正是以扶持中小企業為主,以期實現資本收益（李少平，2003）。
（4）大公司和小公司之間的合作：由於技術上的不確定性，生物技術產業中大的制藥企業和中小型的企業聯繫緊密（Powell, W.W., Koput, K.W., Smith-Doerr, L.，1996），大企業紛紛與技術水準較強中小企業建立良好的合作關係，發展業務，以此來分散和管理他們的風險。這種分工合作使大企業能更快的學習新技術，從而更好的配置資源。
（5）與基礎科學的聯繫更為緊密：生物技術產業最基本的特徵就是和基礎科學的緊密聯繫（McMillan, G.S.,Narin, F., Deeds, D.L.，2000）。生物技術產業涉及基礎科學和應用科學兩個方面，由於生物技術的高技術特性，許多生物技術企業都是由和生物相關的基礎科學領域的科研人員創立，不僅如此，生物技術企業也主要圍繞基礎科學較強的科研機構或高校建立。
三、生物技術產業在德國的發展
德國對生物技術歷來都比較重視，20世紀60年代末，OECD發佈了生物技術將會在未來經濟中扮演及其重要角色的報告，此時德國政府就開始動用財政支持生物技術的研發（Susanne Giesecke，2000）。20世紀70年代初德國出現經濟衰退，政府想通過技術創新來振興本國的經濟發展，將生物技術的作為其資助的一個重要領域。雖然對生物技術一直都比較重視，但到20世紀80年代，德國在生物技術產業化方面已經明顯落後於英國和美國。這主要由於：
（1）德國公眾對生物技術缺乏足夠的瞭解，存在抵觸情緒尤其抵觸基因工程，迫使政府部門制定了較嚴格的法律法規限制許多和生物技術相關的研究及商業化運作。
（2）德國的研究機構、大學和企業及政府部門之間彼此孤立，聯繫不夠密切，德國雖然在技術方面具有一定的優勢，但是這種各部門之間的孤立現狀使得德國生物技術的產業化程度較低。
（3）生物技術產業是高技術產業，而德國生物技術的科技人員大多在科研機構和高校裏面（Mark Lehrer, Kazuhiro Asakawa， 2004），科研機構和高校的准政府性質使這些部門缺乏將技術產業化的動力，而且員工的政府雇員身份限制了他們獨立出來成立生物技術企業或者為企業效力。
（4）生物技術企業具有高風險特性，商業銀行投資追求低風險低收益，因此德國以國家商業銀行為主的資本市場使得生物技術企業能在本國資本市場所獲得的資金及其有限。德國國內資本市場並沒有放開，風險資本在德國並沒有得到充分發展，因此資金的不足也嚴重的制約了生物技術企業的產生和發展。
四、德國發展生物技術產業的政策措施
自20世紀90年代以來，德國已經充分認識到大力發展生物技術產業化對於促進國內就業、增強國家經濟實力、培育創新型社會所起的巨大作用，因而採取了一系列的政策措施，來完善和改革與生物技術產業相關的制度環境，促進本國生物技術產業的發展。這些政策措施主要包括：
（一）成立專門的負責機構
德國生物技術產業發展主要由德國聯邦教育科學研究技術部（BMBF）負責，聯邦教育科學研究技術部（BMBF）是德國科技政策的主導機構，系由原來的聯邦科學技術部（BMFT）與教育科學部（BMFBF）於1995年合併而成，負責科技政策的規劃與協調，並贊助大部分的基礎研究與應用研究計畫，具有極大的政策自主性與自由度，主要工作為制定科技政策、研發計畫、提報預算等。
（二）加強投入和制度建設
為了發展生物技術產業，德國政府投入了大量的財政資金來進行技術的研發。2001年德國通過的預算案將生物技術、基因技術與資訊技術並列為未來三大科研重點，政府科研預算多達30億馬克，比2000年預算增長5％，根據制訂的生物技術框架計畫，聯邦教研部（BMBF）將在未來的7 年中為生物技術投入8.6億歐元，用於開發平臺技術（生物資訊、蛋白質研究、系統生物學）。此外，聯邦政府將拿出1.8億歐元建設“國家人類基因組研究網路”。在2003年10月召開的德聯邦教研部第五次生物技術大會上,布爾曼部長宣佈,作為BioChance資助計畫的後續計畫,教研部將啟動斥資1億歐元的BioChancePLUS資助計畫,重點支持中小生物技術企業的生物技術產品開發、企業間合作以及新企業創建。2003年,德聯邦教研部的生物技術資助專案經費將達到1.8億歐元,比1998年增加70%。
為了能充分的利用科研經費資源，德國政府在科研經費分配方面採取了一些措施， BioRegio競賽（Dirk Dohse，2000）就是其中比較典型的一個措施，借鑒美國生物技術企業集群發展的思想，自1995年起，德國在全國17個地區發起了BioRegio競賽，擴大公眾對生物技術的瞭解，鼓勵大學和科研院所的創業活動，促進生物技術成果的轉化。鼓勵各地區提出針對自己地區生物技術科研成果的商業化方案，制定本地區生物產業的發展戰略，促使本地區科研機構、政府部門及新生企業之間展開廣泛而密切的合作。鼓勵高校和科研機構中的年輕的科學家不僅僅局限於本單位的工作，更要投入到生物技術產業化所需要的各個部門，每個地區都設有仲介服務中心，用以聯結生物技術產業聚集區中的各組成部分。
BioRegio競賽根據參選地區的自然條件、所選生物技術的研究方向和應用前景、大學或技術學院在該地區的發展情況，出現的企業數量，銀行和個人投資對該地區生物技術產業的投資力度，從中選出了3個生物技術產業化方案最好的地區。這三個地方是Munich，Rhineland，Rhine-Neckar。自1997年以後的五年中，這三個地區從國家生物技術專案中大約受到了1.5億德國馬克的資助。另外，東德的Jena以其生物儀器作為該地區的核心競爭力也從這次BioRegio競賽中脫穎而出。其他未被選中的13個地區，其生物技術發展的資金主要來源於地方政府及其他管道。
（三）資本市場的改革
由於生物技術產品具有特殊性，其產品開發時間較長，中試時間長，產品可能存在的負效應需較長時間的觀察，這不僅增加了市場風險，而且投資額也大。因此需要風險資金的注入來緩解生物技術企業的資金瓶頸。德國傳統的投資體系主要是由銀行構成的，它們追求低風險投資回報。生物技術產業的高風險特性決定了傳統的資本市場對其不會產生多大的興趣，生物技術產業需要風險投資。90年代中期以前，德國的風險資本市場沒有開放。隨著90年代中期以來德國資本市場自由化進程的加快，風險資本業增長速度也明顯加快：1995－2000年，風險投資公司的參股額增長了8倍，排在英國之後居歐洲第二位。特別是對高科技企業種子和創立階段的投資發展很快，2000年列歐洲第一位。另外1997年初，德國的新股票市場也正式開業，高技術公司可以通過上市獲得更多的所需資金。
（四）培育生物技術的創業者群體
生物技術產業發展不能單純依靠技術還必須有為數眾多的公司來進行技術的商業化，因而需要大量的生物技術企業的創業者。德國人具有較強的風險規避意識，認為失敗是可恥的。為了創造培育創業者的土壤，德國政府相繼開展了BioRegio，BPCs及EXIST競賽等活動（Mark Lehrer，2000）。另外，德國聯邦政府教育和研究部（BMBF）還資助了其他一些創新活動，目的是支持年輕的科學家，他們是生物技術的未來。對新生的生物技術公司的研究進行資助，在特定的生物技術領域，如生物技術資訊學，形成專門的產業集聚區。總之，這些創新活動鼓勵了一批大學或公共實驗室等研究機構中的年輕科學家選擇創業作為自己的職業。
商業計畫競爭中也引入了培育創業精神的相關課程。一些公司同諮詢公司、風險投資公司合作鼓勵年輕科學家商業化它們的想法，因此有關的工作間和課程被提供給了所有的參與者，包括創業必要的知識、如何完成一份全面的商業計畫書等等方面的培訓。另外，為了進一步對創業進行研究，一些大學相繼成立了創業研究中心（Christian Muller，2002）。
德國聯邦教育與研究部還制定了支持年輕科學家的“生物未來”（BioFuture）工程、資助剛成立的生物科技公司的“生物機遇”(BioChance)工程以及鼓勵某地區成為生物技術專業化“生物剖面”(BioProfile)工程等等。這些政策極大的鼓舞了特別是年輕科學家的創業熱情，同時政府努力降低創業的門檻。
（五）政府政策上的支持
強有力的法律保護，是德國生物技術產業發展的重要保證。在德國,專利可為技術成果的產業化提供長達20年的法律保護，在專利有效期內,第三方可與專利所有者協商以許可證的方式使用發明成果。稅收政策為新成立公司和已建立的公司創造了培育條件。除了降低企業的稅務負擔外,政府還採取一些特殊稅收優惠措施如減免稅款或允許社會的和私人投資者進入高技術公司，來促進德國風險資本市場的發育，從而使高技術公司能更容易的籌集所需的資金。
德國政府為振興生物技術產業所採取的一系列政策措施，使德國生物技術產業煥發了生機，截至2001年底，德國生物技術產業有公司540家，從業人員達1.44萬人，較之2000年增長35%，企業數增長10%，數量居歐洲首位。同時該行業的銷售額也達10.5億歐元，創歷史新高（何宏宇,文建平，2005）。加強了德國作為歐洲生物技術研究開發中心之一的地位，亦拉近了它與美國同行業的距離。
五、德國生物技術產業目前的現狀
德國在生物技術產業方面取得的成績令世人為之驕傲，但同時我們也已經看到其本身仍存在不少的問題。德國在生物技術基礎研究方面具有高水準的研發經費、數量較多的諾貝爾獎項及存在一些著名的研究等，使得政府一直以來都確信自己在生物技術基礎科學研究方面具有比較大的優勢，認為同美國和英國在生物技術產業上的差距主要是在生物技術商業化方面而非基礎研究方面，德國政府所採取的促進生物技術產業發展的政策措施也僅僅是停留在促進生物技術的商品化方面，沒有對國家的創新體系如高校、研究機構等進行大刀闊斧的改革。德國採取的促進生物技術產業的政策措施主要存在如下的局限性：
（1）德國政府不再限制科研人員與企業的合作，但卻沒有徹底改變大學和科研機構政府部門的屬性，也沒有改變教授和科研人員政府雇員的身份，因此德國政府所做的僅僅是在國家科研體系的表面加了一層商業化的外衣（Mark Lehrer, Kazuhiro Asakawa，2004）。
（2）德國政策的制定者主要是聯邦教研部的官員，另外還有經濟部的一些專家，缺少更高層次領導人的參與，參與的部門也不多，因此德國國家創新體系的改革範圍是比較狹窄的，改革的力度也不夠大。
（3）在德國目前的生物技術產業政策仍以政府主導型為主，政府過多的干涉生物技術的研發及商業化的過程。由於制度本身有自己的邏輯，想改變制度的那些直接政策有時候往往不如更強調制度環境的政策有效（McMillan, G.S.,Narin, F., Deeds, D.L.，2000），政府的政策應當更強調現存的社會和市場體系對新刺激的反應。所有政府的影響都是有限的，而且創新、技術進步及經濟的良好發展並不是由政府的意願單獨決定的。
德國的生物技術產業經過了一段時間的繁榮之後發展後勁不足，沒有出現預期的持續繁榮的景象，德國的生物技術產業進入中期調整階段（張木然，2004）。德國公司成功的進入了生物技術行業，但德國的社會和經濟體制更偏好於累積式的創新及維持公司和股東的長期關係（Steven Casper, Mark Lehrer, David Soskice，1999），德國的生物技術企業主要是技術服務型的，因此德國需要進一步進行體制改革來支持高新技術尤其是生物技術產業的發展，包括技術上的和市場上的創新，由市場來推動高技術產業的發展。
六、德國生物技術產業發展對我國的啟示
德國生物技術產業的發展歷程，給了我們足夠多的借鑒和啟示，我們看到政府採取適當的政策措施來進行相關的制度改革可以極大的促進生物技術產業的發展。面對我國當前生物技術產業面臨的制度環境，對我國發展生物技術產業提出如下建議：
（1）科研機構改革。生物技術產業是基礎科學和應用科學結合的最緊密的產業，對知識和技術方面的要求很高，我國高校及科研部門在基礎科學知識方面具有較大的優勢，但我國科研單位大都屬准政府組織，其運作模式直接和間接的靠政府財政撥款，自身沒有創造價值的緊迫感，限制了其將技術轉化為生產力的能力，改革科研機構的事業單位屬性勢在必行。
（2）完善科技專案立項評審機制。隨著政府對生物技術研發投入的增強，為了避免專案立項中產生不良行政行為，浪費國家的科技經費，應當不斷完善和改革我國科技專案立項評審機制，完善專家評審評議制度，促進科技專案招標的公正、公開，使國家有限的科技經費放到最具創造力科研機構和相關企業，使其產生最佳的社會效果和經濟效益。
（3）資本市場建設。生物技術產業的高風險特性要求我們進一步完善我國的風險資本市場。我國現行的風險投資基金以政府資金為主，但這樣的風險資本具有規避高風險的特性，不敢過多的進入生物技術產業等高新技術領域，因此，改革我國現行的風險投資體制已迫在眉睫。政府部門應當制定優惠政策，拓展生物技術企業高風險時期的資金來源，調動社會資金支持生物技術企業的發展，改變單純依靠政府資金來源的現狀，規範和發展資本市場，吸引民間投資，形成以民間資本和民間投資機構為主體的多元化投資主體和投資結構。
（4）培育創業者。生物技術產業的發展需要大量生物技術經營者、創業者的出現。德國政府為發展生物技術產業，就針對國內創業熱情缺乏的情況，採取措施，培育良好的創業環境，進行創業教育培訓。我國是一個有著悠久歷史文化的國家，受儒家文化思想的影響較深，社會群體也普遍缺少冒險精神和創業熱情。因此政府部門除了創造良好的創業環境外，應當積極推動和構建我國的創業教育體系，普及創業知識，增強創業理念，在高校中開展相關的創業培訓課程，提供創業指導，鼓勵在校學生和畢業生進行創業。另外，要充分認識到海外生物技術人才對我國生物技術產業發展起到的作用，創造良好條件，吸引他們歸國創業。