從新興經濟體崛起、開放與保護的較量、美中以科技為基礎的經濟競爭、多邊與單邊的對壘4方面梳理了全球經濟和科技治理格局的變化；從加強中國參與全球科技治理的統籌協調，國內治理和全球治理，自主創新和開放創新，政府、市場和社會機制4方面提出開放創新體系建設的總體思路；從推動核心技術原創性突破、深化國際科技創新合作、打造國際科技合作平臺、提升國家科技創新軟實力4方面提出建設開放創新體系的重點任務和建議。
21世紀以來，新興市場國家和發展中國家快速發展，占全球經濟總量的比重不斷上升，帶來全球經濟治理格局調整與規則重構。面對世界百年未有的大變局，發達國家對新興市場國家特別是中國的發展勢頭產生的焦慮感明顯增強，將中國高科技產業發展視為威脅，防範遏制力度明顯加大。2019年，世界百年變局不斷向縱深演進，大國競合博弈愈演愈烈，國際形勢不穩定性和不確定性明顯上升，人類面臨的全球性挑戰更加突出。逆全球化導致全球資源配置的低效和浪費，科學研究的逆全球化阻礙了知識的流動，技術創新的逆全球化阻礙了技術的轉移和擴散，經濟貿易的逆全球化導致了全球資源鏈斷裂。面向未來，科技、經濟、健康、安全、生態、社會發展失衡等全球性問題日趨突出，任何一國都難以獨自發展和應對。全球科技治理是指在全球化背景下，各國認可的科技活動管理機制，包括各自的責任、權利、地位以及相應的規則和制度等。全球科技治理的主體是國家，由於各國發展階段不同、治理能力有差異，為了維護國家利益，不同國家在全球治理過程中通常會選擇個體理性和工具理性。雖然各國在應對全球性問題上都有責任和義務，但最需要國際通力合作的全球治理行動往往因各國利益訴求不一、各治理主體責任和義務難認定等而被擱淺。新形勢下，科技資源的流動、科技活動的組織超越了國家邊界，全球科技治理赤字越來越大，迫切需要改革和創新全球科技治理，率先實現高水準的科技創新開放合作。中國正在加快建設開放創新體系，積極融入全球創新網路，深化同各國和國際組織間的開放合作，提升參與全球科技治理的能力，將為創新發展營造良好的外部環境。
1 全球經濟和科技治理格局的新變化
在全球經濟衰退背景下，各國都在強化創新戰略，以尋求新的增長動力和市場空間。從生產力和生產關係看，產業、經濟優勢主要來自科技創新和制度創新。2019年，中國人均GDP超過1萬美元，進入“效率驅動向創新驅動轉型”階段。站在新的歷史起點上，需要科技界和智庫關注國際國內形勢影響，圍繞戰略科技力量建設、重大科技創新活動組織等重大問題，提出開放創新體系建設新思路。
1.1 新興經濟體崛起引發全球經濟治理格局重構
按照國際貨幣基金組織（IMF）的預測，2019年全球經濟總量預計上升為86.6萬億美元，發達經濟體全球占比59.75%；美國經濟全球占比24.76%；中國經濟全球占比16.33%；日本經濟全球占比5.95%；德國經濟全球占比4.46%；印度經濟全球占比3.35%。按購買力平價計算，新興市場和發展中經濟體全球占比接近60%，在全球經濟中的比重相較於20年前明顯上升。2018年，新興經濟體對世界經濟增長的貢獻占比約80%。未來新興經濟體對世界經濟增長的貢獻及外溢效應將持續增強，推動全球經濟治理格局邁向發達國家和新興經濟體“共治”階段。新興經濟體積極推動匯率機制、國際貨幣和國際投資規則體系改革，在國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織和全球經濟治理格局中的地位逐漸上升。
1.2 全球經濟科技在開放與保護的較量中艱難前行
受貿易保護主義和逆全球化因素的影響，全球供應鏈、產業鏈正在加速向要素成本低和制度效率高的地區轉移，以世界貿易組織為核心的多邊貿易體制面臨前所未有的挑戰，全球科技治理格局的不確定性、不穩定性和複雜性凸顯。經濟全球化在帶來普遍福祉的同時也帶來貧富分化，加之各國社會政策的差異，造成部分群體實際收入水準相對下降，成為民粹主義和單邊主義興起的經濟根源。在歐洲和美國，均出現右翼勢力在選舉中獲得大量選票，成為左右歐美國家政局的關鍵力量。右翼勢力在外交、經貿等政策方面推動單邊主義和保護主義，使得區域經濟一體化和經濟全球化遭遇逆流，世界經濟與政治不確定因素增多。美國外交政策轉向孤立主義、單邊主義和保護主義，對法、德、日、韓等盟友相繼提出增加軍費支出的要求。中國外部環境和發展條件發生明顯變化，國際協調與合作難度加大。與此同時，各國建設開放型經濟的熱忱並沒有消退，亞太、歐洲、非洲等地的區域、跨區域自貿安排有序進展，區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）15個成員國結束全部文本談判，為世界經濟注入了新的動能，提供了積極預期。
1.3 美中以科技為基礎的經濟競爭將長期化
2017年，特朗普政府明確將中國列為“戰略競爭者”，持續加大對華防範遏制力度，持續打壓中國高科技和產業發展。由於美國佔據全球技術制高點，全球化推動的各國產業聯繫的擴大，或多或少地與美國存在交織，造就美國可以使用“長臂管轄”來打擊特定企業，干預全球競爭。兩年多來，中美在經貿領域取得一些共識，但美國通過“長臂管轄”等手段有針對性地打擊中國高技術企業及特定產業領域。2018年8月，特朗普簽署《2019財年國防授權法案》，包含要求制定“全政府對華戰略”、就加強臺軍戰備提交評估和計畫等涉華消極條款。從制度層面強化美國外國投資委員會（CFIUS）權力，封堵中國資本獲取美國技術，限制兩國大學間人員往來和國際交流合作。2018年11月，美商務部工業與安全局（BIS）列出了美國政府擬議進行管制的14個“具有代表性的新興技術”清單，涵蓋人工智慧、微處理器技術、先進計算技術、機器人、3D列印、量子資訊、先進材料和生物技術等領域，旨在“對美國國家安全至關重要的”新興技術和基礎技術加強出口管制，維護美國的技術領先優勢。2019年12月，特朗普簽署《2020財年國防授權法案》，成立太空軍，以國家行為干預經貿合作，規定“限制採購中國產品、加嚴對中國企業實施出口管制制裁”。美國一方面在全球範圍內打壓華為，另一方面在美國國內扶持美國企業，遏制中國的戰略意圖明顯。
1.4 全球科技治理格局在多邊與單邊的對壘中變革調整
全球科技治理是全球治理在科技領域的反映。在技術驅動、消費拉動的市場環境下，供應鏈、產業鏈、創新鏈、價值鏈、人才鏈、資金鏈在全球重構與優化，正在形成北美、歐洲、亞洲三足鼎立之勢。中國製造業占全球比重連續多年超過30%，部分企業核心技術和產品品質達到國際領先水準。中韓FTA、海峽兩岸經濟合作框架協議（ECFA）等區域協定通過降低貿易和投資壁壘，以低成本的區域貿易推動區域生產網路和供應鏈發展，形成了美日歐跨國企業主導生產佈局，日韓企業依靠在設計、材料、設備方面的優勢把控中間品貿易環節，中國企業終端生產的多邊產業鏈和供應鏈網路格局。另一方面，美國通過排他性區域經貿協定逼迫相關國家選邊站隊，比如美墨加協定明確寫入“毒丸”條款，如果任一國家與“非市場經濟”國家達成自貿協定，需提前3個月通知其他締約方，並在簽署協議前至少30天將擬簽文本提交給各締約方審閱，另外兩方可以自行選擇在6個月內退出協定。要求本地生產必須達到一定比例才能夠享受協定規定的關稅待遇。美國與盟友以“國家安全”的名義共同限制中國對其科技產業投資和收購關鍵技術，加大對中國技術的限制，將深度波及中國與其他國家的雙邊多邊合作。
2 新形勢下開放創新體系建設的總體思路
中國基本形成了知識創新、技術創新、國防科技創新、區域創新、科技仲介服務等相互促進、充滿活力的國家創新體系，但目前還存在著經濟科技兩張皮、基礎研究投入強度低、關鍵核心技術突破難、科技成果轉化率低、產業和企業創新發展核心競爭力低、對市場需求和資源配置模式及創新組織方式的新變化不夠敏感等問題。當前，政治因素干預國際貿易，國際市場被人為分割，供應鏈、產業鏈、創新鏈被人為切斷，國際科技交流合作受阻，人才環境被破壞，正常商務活動和人文交流受到限制，開放創新體系建設面臨新形勢、新變化、新要求。面對全球科技治理格局的深刻變化，中國的開放創新體系建設要做相應的調整。
2.1 加強中國參與全球科技治理的統籌協調
不謀全局者,不足以謀一域。中國參與全球科技治理是在一個複雜的全球治理體系中展開的，涉及廣泛的組織、行動者和個人，需要對戰略目標和優先事項、組織架構和運行機制等有清晰的認識。習近平總書記提出“和平、發展、公平、正義、民主、自由，是全人類的共同價值”。中國參與全球科技治理的戰略目標應積極宣導人類的共同價值，不斷增進全球公共利益的同時維護好國家利益，營造有利的國際環境。如果提出的全球治理中國方案沒有承載能被世界多數國家所認可的價值觀，就很難被他們接受、支持，甚至還會遭到抵制。中國以實際行動不斷增進全球公共利益，積極搭建國際科技合作平臺，可以緩解國際社會對中國快速發展的疑慮。但作為新興大國和世界上最大的發展中國家，中國在參與全球科技治理時應明確角色定位，盡力而為，量力而行，加強部門、大學、院所、企業和社會組織協同參與全球科技治理的統籌協調。可將擴大科教文衛交流專案、推進科技人文交流和“行動外交”作為優先事項。例如，在衛生、教育和經濟等領域幫助發展中國家改善生活和增加就業機會，積極推進技術援助。
2.2 處理好國內科技治理和全球科技治理的關係
構建開放創新體系，既要與全球科技創新和治理趨勢相適應，又要與科技強國和現代化強國建設的需求相適應。國內科技治理要堅持“三個面向”，強化問題導向：面向世界科技前沿要對標發達國家，但不必亦步亦趨，應結合自身條件和需求形成“非對稱”優勢；面向國家戰略需求和國民經濟主戰場要形成創新體系優勢和產業競爭優勢，提升創新體系和創新治理體系的整體效能。全球科技治理要堅持“合作共贏”，通過高水準開放、深層次合作推進全球創新治理體系向多邊方向變革。大力吸引全球生產與創新資源融入國內產業鏈和創新網路，促進高端製造與現代服務深度融合。深化與主要創新大國和關鍵創新小國的合作，有效化解少數國家的圍堵和遏制。深化“一帶一路”合作，打造國際科技合作新平臺，進一步提升中國和新興經濟體在全球價值鏈中的分工地位和國際影響力。
2.3 處理好自主創新和開放創新的關係
自主創新是開放環境下的創新，絕不能關起門來，而是要聚四海之氣、借八方之力。數字經濟時代，健全的工業體系和創新體系、豐富的工程師隊伍、龐大的市場及快速發展的巨大需求，使得中國在人工智慧、數字製造、基因測序、平臺服務、數據挖掘等第四次工業革命典型技術和產業方面具有優勢。面臨的挑戰是自主創新能力和核心競爭力弱，產業發展總體上處於國際分工中低端，在一些重點領域還是以跟蹤模仿為主，技術儲備不足，大部分的關鍵核心技術仍受制於人。以自主可控為原則構建全產業鏈創新生態，把科技工作的重點調整到提高自主創新能力上來，不但要突破基礎前沿技術，減少共性基礎技術及關鍵核心技術的對外依存度，還要保障中高端製造業轉型升級，保障中國產業安全。應給予領先領域更寬容的激勵政策，對產業鏈上關鍵環節的創新主體進行保護，處理好數字經濟、實體經濟和資訊安全的關係，保障科技創新和成果轉化的可持續性。
2.4 處理好政府、市場和社會機制的關係
在新時期，要通過政府引導把全社會資源有效組織起來，體現國家戰略意圖，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。完善國家實驗室體系，重視科教融合、產教融合、產學研融合及軍民融合發展，發揮好京津冀、長三角、粵港澳大灣區科創中心建設的引領作用和策源功能。深化供給側結構性改革和全面創新改革，統籌政府、市場、社會機制，營造市場化、法治化、國際化營商環境。充分挖掘超大規模市場優勢，加快自由貿易試驗區、自由貿易港等對外開放高地建設，實施更大範圍、更寬領域、更深層次的全面開放，推動製造業、服務業、農業擴大開放，以高水準開放促深層次改革，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放。未來15年，數字技術、新能源技術、生物醫藥技術和綠色技術革命等創新將為中國實現產業和消費“雙升級”提供難得機遇。在產能過剩背景下，消費能力是稀缺資源，中國有著巨大的消費升級市場需求，要發揮好市場規模巨大、人力資源豐富、產業和科技基礎完備等優勢，提升供給體系的品質和整體效能。
3 建設中國特色開放創新體系的重點任務
當前，新一輪科技革命、產業變革以及數字轉型正在推動科學、技術、創新和發展深度融合，新技術、新產業、新業態、新模式、新消費正在推動新舊發展動能加速轉換，深刻改變國際科技經濟分工格局和競爭格局。與此同時，美國進一步強化逆全球化舉措，加強技術封鎖和對特定高科技企業進行打壓，迫切需要中國從總體安全視角重塑平等互利、合作共贏的新型全球科技治理格局，深化雙邊和多邊科技創新合作，構建中國特色開放創新體系，增強創新體系的韌性。
3.1 全力推動核心技術原創性突破
瞄準國家重大戰略需求和未來產業發展制高點，更加重視教育、培訓和人力資本投入，健全鼓勵支持基礎研究、原始創新的體制機制，為核心技術突破提供堅實的科學基礎。完善共性基礎技術及關鍵核心技術創新生態，完善知識產權管理體系、應用創新市場體系、融資支撐體系和產業創新發展支撐體系建設。
一是持續支持重大科技基礎設施及平臺建設。解決已建成平臺設施普遍存在的配套應用能力不足、實驗研究終端系統薄弱等問題，強化平臺設施運行的科技安全、網路安全等弱項，大力提升平臺設施開放運行的服務能力和支撐水準。統籌佈局基礎前沿和交叉科學領域的重大科技基礎設施及平臺建設，通過開放合作更好地集聚使用國際國內科學人才，更好地集成國內外優勢力量和先進技術。
二是加快建設新型研發機構。面向國家戰略需求和國民經濟主戰場，以提升產業技術創新能力為導向，組建創新鏈與產業鏈深度融合的產業創新研究院等新型研發機構，探索“政產學研用”開放協同、共同治理的新型組織架構。加強轉制科研院所創新能力建設，引導有條件的轉制科研院所更多聚焦科學前沿和應用基礎研究，打造引領行業發展的原始創新高地。重塑國家重點實驗室體系，支持產學研共建聯合實驗室和新型研發機構，加強面向行業共性問題的應用基礎研究。
三是構建高效的知識生產和應用體系。鼓勵企業更加重視基礎研究和應用研究，以應用研究帶動基礎研究，促進高校、科研院所、企業等各類創新主體協同協作，建立更緊密的產學研合作關係和創新夥伴關係。密切知識生產供需對接，把國家重大科技專案等打造成為融通創新的重要載體，推動基礎研究、應用研究與產業化對接融通，有針對性地促進知識生產與轉化應用形成良性迴圈。
四是豐富完善創新生態。未來的創新單元、創新主體邊界不再清晰，會出現很多自發、自治型組織。要制定全面創新激勵政策，普惠激勵全社會創新；規範發展要素與產權交易市場，促進風險資本與技術資本和創新資本對接；完善高新技術產品和服務首購、訂購制度；發展面向科技創新的債券市場，設立各類專項發展基金，從創業投資、創新風險基金、政策性金融到上市融資，形成具有多樣化的市場准入機制、專案孵育手段、資金來源管道和退出機制的科技融資體系。