自1978年改革開放以來，我國逐步確立了社會主義市場經濟體制，其最具歷史性意義的改革分別為以“家庭聯產承包制”的農村改革和以“股份制形式”進行的國有企業改革。這兩項改革的核心都可以理解為，是通過對公有制下“個體利益”的承認和有限讓渡，調動人們發展經濟的積極性，發揮各方的能動性，讓中國快速走出計劃經濟的陰影，邁進以市場為主體來配置資源的現代化發展道路。事實證明，這項史無前例的改革所釋放的生產力是令世界震驚的。但同時，改革開放三十多年來經濟巨變所帶來的社會矛盾也頻頻爆發。這對從事社會科學研究的學者提出了新的課題，尤其對於中國公共管理學科來說，更是面臨著挑戰和機遇。在“以個體利益”為基礎的市場機制已經基本根植於中國大地的今天，如何重構“公共”的概念，探究社會主義市場經濟體制下公共管理的本源性問題十分不易，但非常重要和緊迫。本文試圖從以“個體利益”為基礎這一市場經濟體制的本質要求出發，尋找中國公共管理學科建設必須面對的幾個問題，供同仁們一起思考。
一、明確“個體及個體利益”是市場經濟體制下公共管理的出發點和歸宿點
在中國傳統道德觀念中，自古推崇 “以禮制欲”，即崇尚“以道德抑制私利”的“大公無私”行為，因而長期以來，“個體利益”不僅被置於“集體利益”“國家利益”相獨立的地位，而且往往帶有卑微、貶義的色彩。但是，“個體利益”作為人類行為的關鍵激勵要素，其重要意義不僅早已被不少學者所認識；而且為國內外諸多實踐所證明。2007年，歷經十七年爭論之久的《物權法》塵埃落定，更是我國在法律上對“個體利益”的一種保護。因此，明確“個體及個體利益”是我國市場經濟體制下公共管理的出發點和歸宿點，既從理論分析上將公共管理方式與資源配置方式相匹配，做到首尾一致的邏輯統一；又在實踐引導上，實現公共管理立足“民需”、體現“民意”的“以人為本”、“為民造福”的理念。為了進一步闡明這一理念主張，本文從以下幾個方面拋磚引玉。
首先，需要再次確認“個體及個體利益”對於市場經濟的重要性和不可或缺性。
儘管亞當·斯密“看不見的手”的理論眾所周知，但是這裏我們需要再次回顧一下《國富論》關於 “個體利益”在市場經濟機制中作用機理的描述。以《國富論》為代表的經濟學理論所要研究的是如何解決“人類無限欲望”與“資源有限稀缺”的矛盾問題，也即資源有效配置的問題。在社會分工日益細化，生產者與消費者之間的鏈條越來越長的現代社會，資源的利用與人們需求之間的資訊傳遞也就複雜，因而資源被配置在人們最需要的產品生產上也就越來越困難。從亞當·斯密開始的古典經濟學所強調的是“在一定條件下”，市場價格可以引導“自利”的個體行為走向這一目標。其內在邏輯為，當市場價格完全反映市場供求關係時，個體“趨利避害”的“自利行為”能夠使得資源朝著最需要的場所流動。具體來說，當對某種資源的需求高時，其價格就會高。一方面從消費者方面來看，其會根據自己的偏好順序來確定自己的選擇順序，其結果是最需要者出示最高價格，因而也就獲得這種資源的使用；另一方面，從生產者來看，利益的來源是邊際成本與市場價格之差，由於價格是無法控制的外生因素，因此，通過替換要素或提高要素使用效率的技術革新來降低成本則是其獲利的唯一途徑，其結果正是讓資源更為有效利用和配置。在這個邏輯中，無論是消費者還是生產者，“個體利益”所起到的作用都是對資源有限性的能動反應，或者說資訊的發送器，而價格是這一資訊的傳遞器。所以說，在一個理想的市場經濟中，“一定條件下的價格”和“個體利益”都是不可或缺的重要構成要素。
其次，需要正確理解“個體及個體利益”與“利己主義”之間的關係。
上述古典經濟學對於“個體利益”的強調往往成為倫理道德攻擊的對象，實際上，這裏需要搞清楚兩個問題。第一，經濟學強調“個體及個體利益”的重要性，是對一定前提下資源的效率使用途徑的客觀分析，並不帶有倫理價值的判斷。例如，經濟學教科書中曾經有這樣一則故事。一對一輩子恩愛如初的夫婦，從相識之日起都誤認為自己所喜歡的魚皮花生的仁（皮）是世界上最好吃的美食而向對方謙讓，直至其中一位臨終說出真實喜好時，雙方才恍然大悟，其實他們一生“利他”的結果是都讓對方一輩子吃了魚皮花生中最不喜歡的部分。試想如果他們相戀當初就“自利”地挑選魚皮花生中自己喜愛的部分，那麼，他們都能各得其所，各自一生都會獲得最大的效用滿足。在這則故事中，“自利行為”體現為“個人偏好”資訊的真實反映。事實上，經濟學中所強調的“個體及個體利益”正是市場進行資源有效配置所需要的真實資訊，而不是“利己主義”的價值判斷。第二，市場經濟不否認個體的“自利、利己”行為，但同時也絕不因而否認“利他”行為。在經濟學理論中，對個體行為研究的主要工具便是每個個體目標函數最大化分析。但是，在各個個體具體的目標函數中並不排斥“他人的效用”。也就是說，經濟學所強調的“自利、利己”可以理解為只是一個看問題的視角，它將人的“利他”行為轉換為“利己”的角度來分析，從而通過個體的“自利目標函數”最大化，來實現“利他”行為中的資源有效配置。可見，這種視角本身並不是對“利他”行為的排斥和否定，更不是宣揚自私的“利己主義”。
 最後， 需要厘清“個體和個體利益”成為良性激勵機制的前提條件
 “個體和個體利益”的激勵作用似乎是個不證自明的自然現象，但是，如何保障其成為良性機制則需要一定的前提條件。在經濟學教科書中，一般被稱之為“完全競爭”所必需具備的前提條件，如，所有權明確、不存在壟斷、資訊對稱、無外部性等等。這些概念都是眾所周知，因而無需贅述。不過，下麵想就兩點作進一步的補充說明。（1）關於各種前提條件的本質問題。雖然保障“完全競爭市場”的“前提條件”可以列舉數條，但本文認為，其核心問題只有一個，即所有市場參與者必須在政治、社會以及經濟等各個層面上處於權利明確且平等、自由狀態。也就是說，所謂“完全競爭”，就是要保障每個個體在市場上能夠自由支配其所屬資源，並且其在市場顯示的效用完全只是自身偏好的體現，不受其他任何因素左右。（2）關於“個體”的本質要求。近年來，亞當·斯密在《國富論》之前撰寫的《道德情操論》十分引人注目。人們認識到，在一個健康發展的市場經濟中，“自利的個體”首先必須是“道德的個體”，因而，誠信、同情心等基本道德觀念，應該成為“市場經濟”發揮良性作用的基本前提條件。這種對市場前提的認識正在逐步深入人心，但是需要進一步說明的是，對“個體”的道德要求，必須根據時代的變化而採取不同的實現形式。具體來說，既有民俗、宗教以及教育等長期柔性感化的自律方式，也有通過法律等制度措施來硬性制約的他律方式。在亞當·斯密所處的時代，正值封建社會向資本主義轉型初期，封閉、狹小的經濟活動範圍使得民俗性道德約束成為可能，市場自身在“自利”與“他利”之間的協整具有自發性，這恐怕也是亞當·斯密之所以期待“利己的個人行為最終能帶來社會福利最大化”結果的重要原因。但是，現代社會，市場分工不僅越來越細，而且範圍越來越廣。生疏的人際關係讓道德標準的幅度在不同地區、不同國家之間呈現出非常大的彈性，因而當市場是跨地區、甚至跨國界存在時，以“個體道德”的自律方式來構築其健康運行的前提條件十分困難，甚至短期內不具備現實性。
二、市場經濟體制下的“個體”與“公共”之間關係的理解
對“個體利益”的承認和激勵是市場經濟的本質特徵，也是經濟發展的原動力。如果我們將“個體”和“個體利益”作為公共管理的出發點，那麼，在市場經濟體制下，“公共”的定義以及它與“個體”之間的關係便成為公共管理學科研究的首要問題。為了對這一問題進行考察，下麵我們通過對市場構造的分析來梳理既有理論中的認識。
 1、市場構造與福利經濟學中的“公共”觀
 在一個純粹的市場結構中，“個體”包括家庭和企業，即消費者和生產者；相應地，“個體利益”分別為“效用”和“利潤”。按照亞當·斯密古典經濟學的理論，整個社會可以通過“個體的自利行為”，即“效用最大化”和“利潤最大化”來達到全體福利最大化的和諧狀態，因而“公共空間”僅被限制在最基本的基礎設施和公共安全的範圍之內，這也就是所謂的“有限政府”理論。但是，經濟繁榮帶來的市場容量擴大、產業革命帶來的社會結構變化使得亞當·斯密期待的“道德的個體”所面臨的環境發生了根本性改變，以至於“道德”對“個體”的約束變得鬆散無力。隨著以“道德自律”來維持社會秩序和市場健康運行的傳統遭遇挑戰，現實中的市場缺陷日益突顯，於是，便產生了對“有限政府”進行反思的福利經濟學理論。
福利經濟學認為，家庭和企業都是徹底追求“個體利益最大化”的主體，雖然其行動具有合理性，但完全是“利己”行為，因而無法承擔“公共”的責任，也不可能擁有“社會利益”最大化的目標。為此，福利經濟學理論提出，政府應該成為市場經濟中區別於“家庭”和“企業”的另一個主體，其特徵就是將“公共”及“社會利益”最大化作為自身的行為目標。也就是說，政府是一個“無私”的行動主體，是“公共”的化身和“社會利益”的承擔者。很顯然，在理解市場經濟體制下的“個體”與“公共”之間關係方面，福利經濟學的出發點是“個體”，但其歸宿點卻脫離了“個體”而偏向以“理想的政府”為代表的“公共”。“將政府看作超越市場的力量”，持這樣觀點的理論的誕生，體現了當時處於經濟危機下儘快糾正市場失敗的急迫性以及社會對政府職能的期待。
 2、公共選擇理論及“原子化個體”集合的“公共觀”
第二次世界大戰之後，西方各國紛紛實施以福利經濟學理論為基礎的 “福利國家”政策，政府作為“公共”的代表和“公共服務提供者”的地位不斷被強化。其結果是，公共部門大規模的膨脹影響了民間活力的發揮並造成了財政負擔的日益加重。實踐中，受託於民眾賦予“公共”職能的政府不堪重負；理論上，“無私政府”的假設缺乏邏輯的一致性。於是，以唐斯、布坎南為代表的公共選擇理論登上了歷史舞臺。與福利經濟學不同，公共選擇理論認為，政府並非是淩駕於市場之上的存在，而是內生於市場經濟之中、與企業和家庭處於同樣平等地位的市場主體之一；並且，它把政府進一步剖析為是由“政治家、官僚、選民”等“自利個體”相互作用而產生的組織機構，政府所代表的“公共”不過是在政治過程中各個利益主體之間圍繞各自“私利”進行博弈而形成的均衡結果。
很顯然，公共選擇理論將亞當·斯密“經濟人合理行為”的分析移植於政治過程的研究，全盤接受了新古典經濟學派關於“原子化個體”的“超個人主義”觀點，把市場經濟中的所有“個體”都假設為只追求自身目標最大化、封閉的、“自我完結的個體”，因而這一理論認為， 政府是“原子化個體”通過 “公共”選擇的結果，選擇的過程或者程式存在的種種缺陷，使得政府實施的公共政策未必能夠達成“社會福利最大化”，也就是說，與市場失敗一樣，政府同樣也存在著失敗。在公共選擇理論看來，與其將政府看著是“公共”的化身，不如通過憲法等手段來限制其成為市場中過度佔有資源、佔據競爭優勢地位的主體，利用在政治過程中引入自由公平競爭的市場規則來解決“政府的失敗”問題。由此，政府不再作為“公共”的唯一代表和承擔者，被請下了神壇。
  3、對公共選擇理論的反思及社會網路中的“新公共”理念
公共選擇理論的誕生對公共管理和公共政策領域的研究帶來的衝擊是巨大的，它成為始於上個世紀80年代的新公共管理（NPM）運動的理論基礎。此後，在雷根和柴契爾夫人為主要代表人物的引領下，西方各國政府掀起了民營化浪潮。大幅削減政府預算，實施“小政府”的運動給90年代歐美各國經濟景氣復蘇起到了非常大的推動作用。但不可否認的是，新公共管理運動也帶來許多政府缺位的問題，尤其是公共部門市場化運營方式所採取的“效率至上”方針，導致了公共服務在公平性、平等性方面減弱，貧富兩極分化現象日趨嚴重。所以，對公共選擇理論的反思必然而至。
公共選擇理論最大的突破在於通過徹底的“個人主義”假設，對政府成為“公共”代表的必然性發出了質疑。這在兩個方面具有重要意義。首先是打破政府對“公共”的壟斷，取消了過去很多民間部門不能進入的禁區，從而在公共領域內引入了“競爭”並由此提高了效率。其次，因將“個人主義”的邏輯貫穿首尾，因而喚起了“個人責任”的意識，也就是說，它將“公共”的概念落實到了“個體”，完成了“以個體出發點和歸宿點”的迴圈，在理論上也保持了邏輯的統一；同時，以 “自強、自立、自治”為內容 的“個人責任”的宣導，不僅是給陷於“福利病”的西方國家開了一貼良藥，也是現代社會持續發展和進步的必備元素。應該說，無論從實踐的需要上，還是從理論的深化上，公共選擇理論以及以此為理論基礎的新公共管理運動都是應運而生。
但是，公共選擇理論中對於“公共”的解釋顯然是有失偏頗的。從本源上來看，它來自於亞當·斯密的“自由放任”思想，但是對於 “個人主義”的闡釋，由於所處時代背景的不同兩者之間卻有歧義。如前所述，亞當·斯密生活在由封閉的封建社會向開放的資本主義社會過渡時期，狹小的社交圈讓道德這一外在制約成為“個體”行動時必須考慮的內在要素；同時，作為融入“市場”的“個體”，其本質是通過建立與他人之間的“關係”，在“相互交換的網路”中實現個體利益，因此，共同價值觀下的個體間構成的開放空間便是亞當·斯密語境下的“公共”觀。隨著時代的發展，市場容量早已遠遠超出了亞當·斯密時代時的人際網路空間。當傳統的倫理道德無法駕馭這一空間時，政府則成為這一空間的主宰，這就產生了福利經濟學對政府職能的期待。但是，政府替代性地包攬“公共”職能的結果，不僅使其財政不堪重負；而且，社會自身的公共功能也會因此弱化，從而進一步加重對政府的依賴。所以，作為一種矯枉過正的理論，公共選擇理論在回歸“個人主義”的同時，更加強調“個體的獨立性”，認為所有的個體都是封閉的、自利的，而“公共”只不過是這種原子化個體的“集合”而已。
綜上所述，在公共選擇理論中，“公共”實際上只是個體的機械性組合，因其內在個體間缺乏相互聯繫，因而這一組合並不形成一個整體。正如盧梭所指出的，只是由各個個人偏好所集合而成的“全體意志”與“公共利益”相差甚遠，兩者之間的轉換需要“個體之間的溝通”。也就是說，“將個體與個體之間連接的網路”與“獨立個體的集合”共同作用，才能實現社會最大福利。顯然，公共選擇理論忽視了前者。實際上，這樣的理論缺陷，也表明只是運用經濟學思維模式來分析現代社會公共問題的局限性。經濟學將人的本質行為抽象為“自利的個體”，並以此為基礎進行激勵機制分析的重要意義不容置疑。但是，“個體的自利”既有當前利益又有長遠利益，對他利的眷顧有時也是實現自利所必需，並非單純劃一。因此，對現代社會公共問題的分析還需要對個人行為特徵進行更為具體的剖析，以探尋當今社會“公共”問題的所在以及解決途徑。從亞當·斯密的“自由放任”、福利經濟學的“理想政府”，到公共選擇理論的“個體的集合”，雖然前面的論述只是從理論變遷的角度對“公共”概念的梳理，但是，各種理論產生的社會背景則是我們進一步分析當今公共問題的索引。環顧當代社會，市場經濟運行方式的全球化，使得個體的生產方式和生活方式在物理上更為獨立，因而造成“個體”在精神上也越來越追求“自我封閉”，以至於出現“原子化”現象。在這樣的社會環境中，如何建立“個體”間的社會網路，並讓個體在這個網路中實現自身的價值、滿足個體的需要正是現代社會所必須樹立的“公共”觀。