王淩光
教育民營化是西方國家面對公立教育制度的種種弊端，推行教育改革的重要政策選擇之一。20世紀80年代以來，我國大陸地區的教育系統也經歷了一個民營化的過程，這對教育事業的發展和學生的教育選擇都已經產生了重大影響。有必要以我國澳門地區非高等教育領域的私校公助制度為重點，對澳門特區政府與私立學校間關係的發展及演變進行梳理及審視，並探討其對大陸地區教育民營化的啟示。
18世紀以來，在宗教改革、工業革命、政治革命與民族主義興起等因素的作用下，西方各國紛紛建立了以公立學校為主的義務教育體系。[1]但從20世紀50年代開始，由於多種因素的影響，公立教育制度因其公平性、品質與效益等問題受到了前所未有的質疑和評判。[2]教育民營化[3]逐漸成為各國推行教育改革的重要政策選擇之一。20世紀80年代以來，我國教育系統也經歷了一個民營化的過程，不僅各級各類民辦教育得到了恢復和發展，公辦學校也出現了收費、擇校、轉制等帶有民營化色彩的辦學實踐，還出現了公辦中學“名校辦民校”、公辦高校舉辦獨立學院等具有中國特色的混合制學校。這些民營化實踐對教育事業的發展和學生的教育選擇都已經產生了重大影響。作為我國的特別行政區之一，澳門的教育體系獨具特色，其制度和實踐也具有較強的借鑒意義。[4]本文將以澳門地區非高等教育領域的私校公助制度為重點，對澳門政府與私立學校間關係的發展及演變進行梳理及審視，並探討其對大陸地區教育民營化的啟示。
澳門私校公助制度之流變
教育學界對澳門教育發展的歷史階段有多種劃分方式，[5]就澳門政府與私立學校間關係而論，大體可以1977年《第11/77/M號法律：給予不牟利教育事業以適當扶助》的頒佈及1999年澳門回歸為分界線，分為三個階段。第一個階段（1977年之前），政府對私立學校基本不聞不問；第二個階段（1977—1999年），政府開始介入私立教育的發展並逐步加大介入的廣度和深度；第三個階段（1999年之後），政府對私立教育進行全方位支持，私立教育進入全面免費階段。
（一）第一階段（1977年之前）
西方傳教士隨著葡萄牙商船來到澳門，他們在傳教的同時，也兼授語文和文法，這便形成了澳門學校的最初起源——教會學校。早期教會學校主要面向葡籍教徒，華人教徒很少。華人接受教育的場所主要為傳統的私塾、書屋、社學等。葡萄牙人對澳門的統治政策是最大限度地剝奪澳門，而不是發展澳門，所以葡萄牙人對當地華人教育的發展不聞不問。直到19世紀中後期，才興辦了一些官辦學校，但主要以葡國兒童為主，只有極少數華人兒童就讀。官辦學校的出現和發展，使得教會學校開始招收華人，且逐步向私立學校的方向發展。隨著辛亥革命的成功，許多華人教育組織即傳統的私塾、書屋改成新式學堂、學校。20世紀20年代，教會學校和華人舉辦的新式學校構成了澳門最初的私立學校體系，澳門教育體系中公立、私立的二元格局隨之形成。由於官辦學校強制開展葡語教育，因此絕大多數華人家長對此強烈反感，所以華人家長選擇將孩子送到私立學校。由於澳葡政府只對教授葡語的私立學校進行資助，而絕大多數華人開辦的私立學校拒絕開展葡文教育，所以這些學校就得不到政府的資助。[6]
從政府與私立學校的關係來看，1977年以前的澳門私立學校完全是在政府不聞不問的狀態下發展起來的。政府既不對私立學校進行經費資助，也不對其進行管理，各個私立學校和背後的辦學團體擁有完全的辦學自主權。而且澳葡政府不承認私立學校所頒發的文憑，私立學校的畢業生無法進入政府部門工作。由此可見，政府與私立學校的關係己不僅僅是疏離，而是對立了。
19世紀70年代後，由於辦學成本的提高，許多私立學校面臨嚴峻的考驗，加上澳門經濟的發展，民眾提高了對教育品質的要求。在這種情況下，澳葡政府不得不改變對私立學校的管理策略，開始有意識地考慮華人社會的教育問題，並逐漸開始對私立學校進行資助，從而通過了第11/77/M號法律。
（二）第二階段（1977—1999年）
第11/77/M號法律確定了可豁免不牟利學校的各種稅款、對不牟利學校給予補助金及對學生給予助學金的原則。[7]它既是第一份對私立學校進行資助的法規，也是第一份對私立學校進行管理的法規。儘管與政府對官辦學校的投入存在較大差距，但這種聊勝於無的資助方式卻足以成為澳門教育發展歷史上的重大轉捩點。從此，政府作為私立教育發展的重要參與者，開始發揮著越來越大的作用。第11/77/M號法律規定只對不牟利的、教授葡語的私立學校提供適當扶助，而不牟利的要求之一便是免收學雜費，但政府給予私立學校的津貼並不能滿足日常開支需要，因此，絕大多數私立學校仍然需要依靠學費收入和其他捐贈維持日常運作。至於學校是否真的如法律規定的那樣將所有財政用於學校的一般性開支和提高教育品質上，政府並不能進行有效的監管。因為，法律規定在判斷未能免收學費的學校能否成為不牟利學校時，需要接受政府對學校財政賬目的檢查，但檢查的依據和原則卻沒有規定。事實上，該法律並未能對牟利、非牟利學校進行有效區分，幾乎所有的私立學校都得到了不同額度的資助。[8]
1987年《中葡聯合聲明》的簽署，進一步推動了澳門教育的發展。過渡期的三大難題“中文官語化、法律當地語系化、公務員當地語系化”，使得教育不僅成為解決這些難題的手段，更是實現改革的重要內容。在這種背景下，澳葡政府加快了基礎教育立法的步伐。1989年，澳葡政府成立了教育改革技術委員會，其最終推出了《第11/91/M號法律：澳門教育制度》，第一次明確提出澳門應該推行10年普及免費教育。這部法律及其後陸續推出的一些教育法規、法令使得澳門教育問題從政府要不要參與演變成政府如何參與的問題。
有學者將1977年到第11/91/M號法律頒佈前，稱為政府對私立學校資助的“福利津貼時期”。[9]這個時期，澳葡政府以福利的方式對私立學校予以補助，用於補貼私立學校的辦學經費。這在一定程度上滿足了澳門私立學校發展的需要，但其主要目的在於推行葡語教育，是澳葡政府殖民文化的體現，遭到了澳門私立學校的反對。
從第11/91/M號法律頒佈開始，澳葡政府正式提出基礎教育是每個人享有的基本權利，並確立逐步實現免費教育的目標。但是，受過渡期“夕陽政策”的干擾，直到1995年才正式頒佈了《第29/95/M號法令：普及和傾向免費教育》。該階段免費教育的目標是不徹底的，只能稱之為“傾向性”免費教育。所謂傾向性指的是分階段進行免費教育，第一階段的免費教育包括小學預備班和小學6個年級，即實行7個年級的免費教育。第29/95/M號法令除了要求所有接受資助的私立學校承諾不牟利以外，還要求其加入政府的公共教育網路，並承擔一定的義務。[10]到1997年，澳葡政府通過了第34/97/M號法令，將免費教育階段擴展到初中。未加入公共教育網路的學生一開始無法享受政府教育津貼，但是特區政府成立後可享受部分學費津貼。
（三）第三階段（2000年至今）
1999年澳門回歸祖國，此後的教育政策發生了根本的變化。過渡期澳葡政府的教育政策未能全部落實，特別是非公共教育網路的學生應該得到學費津貼的承諾一直未能兌現。特區政府成立後，第242/2000號行政長官批示核准對就讀於未加入公共教育網路的私立學校的學生發放學費津貼。該批示的頒佈，標誌著澳門政府的免費教育政策惠及所有澳門學生。
2006年頒佈的《第19/2006號法律：澳門非高等教育綱要法》宣佈澳門實施15年免費教育計畫，並重新調整了免費教育津貼制度，成為當前澳門私立學校接受資助的根本法律。第19/2006號法律的意義非常重大：第一，進一步將免費教育徹底化，取消了各種雜費和學費的分別，統一以免費教育津貼代替；第二，確定成立教育發展基金。2008年澳門政府通過了《第82/2008號行政長官批示：核准<教育發展基金財政援助發放規章>》。教育發展基金對澳門私立學校財政援助的方式包括無償貸款和優惠信貸，凡是不牟利的教育機構都可以申請，不以加入公共教育網路為要件。資助方案主要用於舉辦教育活動，購置設備及教材，教育設施的興建、修復等。教育發展基金進一步完善了澳門政府資助私立學校的方式，將一般意義上的經常費用資助與學校基建費用資助分離開來，有利於私立學校根據自身的教育發展需要，改善辦學條件，提高辦學品質。
回歸後，澳門免費教育的發展取得了巨大進展。免費教育津貼不斷提高，免費教育期限延長，教育資助方式多樣化，這些方面的調整使得傾向性免費教育制度真正走向了全面免費教育制度。
二、澳門私校公助制度之現狀
隨著第19/2006和第20/2006號教育行政法規的出臺以及教育基金制度的建立，幾乎所有的私立學校都享受到政府資助，從方式上看，可以分為對私立學校的資助、對私立學校學生的資助、對私立學校教師的資助三個方面。
（一）對私立學校的資助
1.免費教育津貼。免費教育津貼的發放對象為提供免費、正規教育的私立學校。津貼分兩期發放，第一期為每年8、9月間，第二期為每年2、3月份。在此資助方式下，如在提供免費教育的私立學校就讀，從幼稚教育至高中教育均無需繳納學費、補充服務費及其它與報名、就讀、證書有關的費用。
出於計算的便利和推動小班教學的需要，免費教育津貼以班為單位發放，具體數額一般以行政法規或行政長官批示的方式調整。近幾年來，由於澳門經濟的持續發展，政府對教育的投入加大，免費教育津貼呈現增長趨勢：對於符合小班教學要求的幼稚教育及小學教育的班級，津貼由2006年的每班37.02萬元，增長到現在的57萬元及60萬元；對於符合要求的初中班級，津貼由2006年的每班55.845萬元，增長到現在的77萬元；對於高中班級，政府從2007年才開始發放津貼，現在已經漲到每班87萬元。[11]
2.學校發展基金。《第9/2006號法律：澳門非高等教育綱要法》確立了教育發展基金制度，該基金為享有行政、財政及財產自治權的公法人。教育發展基金附屬於教育暨青年局，設行政管理委員會管理。政府撥款是該基金的最主要來源，澳門政府對教育基金會的資助頭4年的預算達到15億元。
教育發展基金通過無償資助及優惠信貸，支援和推動在非高等教育領域內展開各類具發展性的教育計畫和活動。其主要面向澳門非牟利私立學校，而無論其是否加入政府的公共教育網路，因此絕大多數私立學校都可以申請。學校發展基金的範圍十分廣泛，包括品德教育、閱讀推廣、學校健康促進、融合教育、小班教育、創思教學、學校社區化、家校合作、校舍修葺和設備更新、學生畢業旅行等專案。此外，還對私立學校聘請的閱讀推廣人員、資訊科技教育人員、餘暇活動人員等給予工資方面的津貼。
3.優化班師比或師生比資助津貼。為了進一步推進小班教學，優化班級結構，減輕教師工作負擔，使之有能力更好地照顧在學習上存有差異的學生，澳門教育行政當局推出了優化班師比或師生比資助津貼方案，對於符合資助條件的非牟利私立學校進行獎勵性資助，資助階段包括幼稚教育、小學教育和中學教育，當前符合條件的班級每學年可以獲得50萬元的獎勵性津貼。
班師比或師生比津貼是澳門教育行政當局為了解決私立學校教師工作壓力過大問題的權宜之計。由於不少私立學校出於節約辦學成本的考慮，加大教師的工作量。為了改變這種狀況，政府採取專項資助的方式以鼓勵私立學校對師生比作出適當的調整，應該說是十分有效的。
4.稅費豁免。第11/77/M號法律規定，澳門不牟利私立學校享受各項稅費的豁免，包括用於校舍用途的校產物業稅，此規定一直沿用至今。不僅如此，政府還對租用樓宇用做教育用途的學校進行金錢上的援助，最高金額可以占到租金的50%以上。[12]第9/2006號法律第34條也明確規定，澳門私立教育機構按照相關稅務法例享受稅費豁免，稅收豁免也構成了政府公共投入的一部分